Grondbeleid

In deze paragraaf komen de uitgangspunten over het gemeentelijke grondbeleid aan de orde. In het jaarverslag staat tot welke resultaten het beleid in 2024 heeft geleid. Ook analyseren we de risico’s die verbonden zijn aan de ontwikkeling van de plannen.

Algemeen grondbeleid

Grondbeleid is geen doel op zich: het exploiteren van grondposities is een middel om doelen te bereiken op de beleidsterreinen woningbouw, bedrijvigheid en werkgelegenheid en de inrichting van de openbare ruimte. De gemeente kiest voor actief grondbeleid waar dit mogelijk en gewenst is. Ook faciliteert de gemeente particuliere ontwikkelingen door binnen de kaders van de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid mee te werken aan planologische procedures.

De Aanvullingswet Grondeigendom is per 1 januari 2024 opgenomen in de Omgevingswet. Deze wet geeft de kaders voor het verhalen van de kosten die de gemeente maakt voor gebiedsontwikkelingen door derden. In de praktijk zet de gemeente Berkelland in op het aangaan van anterieure overeenkomsten met initiatiefnemers voorafgaande aan het wijzigen van het omgevingsplan of het verlenen van een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Bij het kunnen ontwikkelen en exploiteren van grondposities vormen de Regionale Woonagenda Achterhoek 2023-2030 en het Regionale Programma Werklocaties het operationele kader. De financiële verantwoording van de exploitaties moet voldoen aan de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken van de commissie BBV (december 2023). Ook de fiscale regelgeving rond vennootschaps- en omzetbelasting stellen eisen aan de wijze waarop de administratie is ingericht.

Financiële positie

Omdat de gehele looptijd van planvoorbereiding tot en met de verkoop van de laatste kavel en het woonrijp opleveren vaak meerdere jaren duurt, kunnen de verwachte en werkelijke resultaten binnen de grondexploitatie variëren. Kosten kunnen tegenvallen, maar ook de verkoop van kavels kan tegenvallen. De jaren 2008 tot 2018 lieten zien dat de effecten van de economische crisis en de stagnerende woningmarkt hebben geleid tot verliezen op de grondexploitaties. De bestaande woningvoorraad biedt echter onvoldoende aanbod om in de behoefte van specifieke doelgroepen te voorzien. Dit leidt tot een vraag naar extra bouwkavels om het beoogde type woning te realiseren of om de gewenste doorstroming te stimuleren. De prognoses van de complexen bouwgronden in exploitatie zijn hierdoor in de periode 2019-2023 aanmerkelijk verbeterd. Deze trend heeft zich in 2024 doorgezet. De voorraad direct beschikbare kavels is beperkt.

De lopende grondexploitatie projecten actualiseren we minimaal jaarlijks. In deze paragraaf gaan wij onder het hoofdstuk Jaarverslag 2024 in op de resultaten. Een actueel overzicht van de lopende projecten is in de jaarrekening opgenomen onder de balanspost voorraden, onderdeel Bouwgronden in exploitatie. Grondposities waarbij een reëel en stellig voornemen tot ontwikkeling ontbreekt verantwoorden we met ingang van 2016 volgens de BBV-voorschriften onder de post Materiële vaste activa.

Reserve bouwgrondexploitatie

Uitgangspunt is dat onze grondexploitatie “selfsupporting” is. Winsten en verliezen moeten elkaar op termijn compenseren. Het product grondexploitatie wordt daarom budgettair neutraal in de begroting opgenomen. Om in de toekomst tegenvallers op te vangen werken we met een reserve grondexploitaties. Na afloop van elk boekjaar wordt de stand van zaken per balansdatum opgemaakt en worden de exploitatiebegrotingen geactualiseerd. Naar rato van de voortgang van de exploitatie wordt winst verantwoord. Voor verwachte verliezen vormen we een voorziening. Winsten worden toegevoegd en verliezen worden onttrokken aan de reserve bouwgrondexploitatie. Met ingang van 2021 verwerken we het resultaat al in de reserve grondexploitatie vóórafgaande aan de resultaatbestemming. Op deze manier wordt het algehele resultaat van de jaarrekening minder beïnvloed door fluctuaties in de uitkomsten van de grondexploitaties.

In 2023 is via de Nota Reserves en Voorzieningen een wenselijke bandbreedte voor de hoogte van de reserve gedefinieerd. De ondergrens is bepaald op de ratio waarbij het weerstandsvermogen nog voldoende is om de risico’s op te vangen. Het plafond is bepaald op een ratio van 2 maal de benodigde weerstandscapaciteit.

Risicomanagement

De reserve grondexploitaties moet eventuele toekomstige tegenvallers op kunnen vangen. Het is daarom belangrijk om een goede inschatting te maken van eventuele tegenvallers. De hoogte van de reserve grondexploitaties stemmen we daarop af. De gemeente werkt met een methode van risicoanalyse om het risico op tegenvallende resultaten zo betrouwbaar mogelijk in te schatten. Daarbij beoordelen we marktrisico’s en specifieke project risico’s.

Marktrisico’s bestaan uit kostenstijgingen, daling van grondprijzen en vertraging van de ontwikkelingen. Voor deze factoren worden parameters voor twee scenario’s gehanteerd. Samen met de specifieke projectrisico’s leidt de berekening tot een inschatting van de bandbreedte waarbinnen de risico’s zich bevinden. Deze bandbreedte geeft een goede indicatie van de benodigde weerstandscapaciteit.

Deze benodigde capaciteit vergelijken we met de beschikbare weerstandscapaciteit. De beschikbare capaciteit bestaat uit meerdere delen. Allereerst bestaat deze capaciteit uit de Algemene reserve grondexploitatie. Daarnaast kunnen risico’s in de toekomst mogelijk worden gecompenseerd door begrote winsten of door in de begroting opgenomen posten voor onvoorziene uitgaven. Voorzichtigheidshalve nemen we slechts een deel van deze begrote ruimte mee voor het bepalen van de aanwezige dekking.

De ratio tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de benodigde weerstands-capaciteit geeft een indicatie van het weerstandsvermogen. Verderop in deze paragraaf Grondbeleid lichten we de uitkomsten van deze analyse toe.

Het resultaat van het product Grondexploitatie over het jaar 2024 laat een verlies vóór vennootschapsbelasting zien van € 45.671. In 2023 werd € 527.220 winst verantwoord. Het verlies over 2024 is met name het gevolg van het treffen van een voorziening voor toekomstige verliezen voor de exploitatie van een bedrijfsterrein.

Het verlies is samen met een bedrag van € 40.750 vennootschapsbelasting onttrokken aan de Algemene Reserve Bouwgrondexploitatie.

De inhoud van dit jaarverslag bestaat uit de volgende hoofdstukken:

• Analyse van het resultaat 2024 vóór vennootschapsbelasting
• Waardering grondposities per eind 2024
• Reserves en voorzieningen ten behoeve van de grondexploitatie
• Risicoanalyse grondexploitatie
• Korte beschouwing van de stand van zaken van de afzonderlijke exploitaties
• Meerjaren Perspectief Grondexploitaties 2024

Dit hoofdstuk behandelt de uitkomsten van de grondexploitatie over het jaar 2024.
Het verlies over het boekjaar 2024 ad € 45.671 is als volgt samengesteld:

Het voorgeschreven systeem van winstbepaling [‘percentage of completion’] leidt tot tussentijdse resultaatneming bij de complexen Bouwgrond in exploitatie naar rato van de voortgang. De voortgang wordt uitgedrukt in een percentage waarbij de werkelijke uitgaven en opbrengsten worden afgezet tegen de begroting. Het positieve resultaat over 2024 op de Bouwgronden in exploitatie ad € 275.000 is overwegend het gevolg van deze tussentijdse winstnemingen. Daar staat tegenover dat voor het bedrijfsterrein Everskamp in Ruurlo een aanvullende verliesvoorziening van € 185.000 is getroffen. De tegenvallende kosten van archeologisch onderzoek, de stijging van de verwachte civiele investeringen voor het woonrijp maken en de langere looptijd leiden begrotingstechnisch tot een hoger toekomstig verlies.

Het complex Hondelinkweg in Neede is in 2024 administratief afgesloten met een klein plusje. Per saldo bedraagt de winst op de Bouwgronden in exploitatie in 2024 afgerond € 90.000 (na mutatie verliesvoorziening).

Naast de winstneming voor de Bouwgronden in exploitatie is sprake van een negatief resultaat op de (nog te ontwikkelen) gronden onder de Materiële vaste activa. Dit wordt onder meer verklaard doordat voor de locaties Lichtenhorst in Borculo en Leusinkbrink Noord in Ruurlo voorbereidingskosten voor de planologische procedure zijn verantwoord. Deze kosten zijn – in lijn met de uitspraken van de commissie BBV – niet geactiveerd maar direct ten laste van het resultaat gebracht.

De overige resultaten zijn voornamelijk het gevolg van reguliere activiteiten (uitgaven en verkopen) en jaarlijkse actualisatie van de meerjarenbegroting. Voor zover relevant lichten wij deze uitkomsten per complex verderop in deze paragraaf toe.

De waardering van de ingenomen grondposities per einde boekjaar is als volgt (in €):

De balanswaarde van de verschillende grondexploitaties is in 2024 afgenomen met € 556.054 van € 5.559.807 naar € 5.003.753. Deze afname is als volgt te specificeren (bedragen in €):

De totale balanswaarde van de voorraad Bouwgronden in exploitatie en de overige gronden onder de Materiële vaste activa is in 2024 met name gedaald als gevolg van relatief beperkte investeringen in verhouding tot de verkoopopbrengsten. Ook het verhogen van de verliesvoorziening leidt tot een lagere balanswaarde. In 2023 waren de uitgaven hoger door de aankoop van gronden in Leusinkbrink Zuid in Ruurlo.

Voor een nadere specificatie van de balanswaarden en de verantwoorde resultaten voor de lopende projecten verwijzen we naar de toelichting op de balans in de jaarrekening, onderdeel Bouwgronden in exploitatie onder voorraden.

In dit hoofdstuk komt het verloop van de reserve bouwgrondexploitatie aan bod. Ook lichten we de mutaties en de stand van de voorziening voor verwachte verliezen toe.

Algemene reserve bouwgrondexploitatie en resultaatbestemming 2024

De algemene reserve bouwgrondexploitatie bedroeg per eind 2023 € 6.382.370. In de jaarrekening 2024 is het verlies over 2024 ad € 45.671 samen met de toegerekende vennootschapsbelasting ad € 40.750 onttrokken aan de Algemene Reserve Bouwgrondexploitatie. Daarmee bedraagt de reserve voor Bouwgrondexploitatie – die nodig is om verliesgevende exploitaties en risico’s in het grondbedrijf op te vangen – per eind 2024 € 6.295.949.

Voorzieningen individuele projecten grondexploitatie

De voorziening voor individuele projecten is noodzakelijk om verwachte verliezen op dat specifieke plan in de toekomst op te vangen. De benodigde voorziening wordt jaarlijks berekend op basis van de geactualiseerde exploitatiebegroting. De voorziening komt overeen met de hoogte van het verwachte toekomstige tekort, berekend tegen netto contante waarde. We berekenen deze waarde tegen een discontovoet van 2,0%.

Er is per eind 2024 slechts een complex Bouwgrond in exploitatie waarvoor – als gevolg van geactualiseerde prijzen voor woonrijp maken - een verlies wordt begroot. Dat betreft bedrijventerrein Everskamp in Ruurlo. De voorziening voor dit complex bedraagt eind 2024 € 252.000 (vorig jaar € 67.000). De verhoging ad € 185.000 is in 2024 ten laste van het resultaat gebracht.

Dit hoofdstuk maakt inzichtelijk op welke wijze de risico-omvang van projecten binnen de grondexploitatie is becijferd. De omvang van een risico is het product van het effect en de kans dat dit zich voordoet. Het risico wordt afgezet tegen de aanwezige mogelijkheden om tegenvallers binnen de projecten op te vangen. De risico’s die niet binnen de projecten zelf kunnen worden opgevangen vormen samen de benodigde weerstandscapaciteit. Het bedrag dat beschikbaar is voor het opvangen van risico’s noemen we de beschikbare weerstandscapaciteit. De benodigde capaciteit zetten we af tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De verhouding tussen deze beide termen – het weerstandsvermogen - bepaalt in welke mate de gemeente in staat is om de risico’s die samenhangen met het exploiteren van grondposities af te dekken.

Bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit

Voor het bepalen van risico’s binnen de grondexploitatie is een model ontwikkeld. In dit model maken we onderscheid tussen twee typen risico’s. We onderkennen marktrisico’s en specifieke projectgebonden risico’s.

Voor het bepalen van de omvang van marktrisico’s hanteren we parameters voor kostenstijgingen, daling van opbrengsten en vertraging van de ontwikkeling. Uitgangspunt voor deze berekening is de geactualiseerde begroting per complex Bouwgrond in exploitatie. In deze begrotingen is uitgegaan van zo realistisch mogelijke ramingen voor nog te maken kosten en verwachte opbrengsten. Voor het bepalen van de omvang van risico’s zijn vervolgens twee scenario’s doorgerekend. Een scenario met tegenvallende ontwikkelingen en een scenario “kritiek”.

Voor de strategische grondposities die sinds 2016 verantwoord worden onder de Materiële vaste activa (voorheen Niet in exploitatie genomen gronden) hanteren we een percentage van de boekwaarde om het marktrisico te bepalen.

In onderstaande tabel zijn de gehanteerde parameters voor de bepaling van de omvang van de marktrisico’s weergegeven.

In de exploitatiebegrotingen houden we rekening met prijsindexatie over de verwachte uitgaven. Over 2025 rekenen we op 5% inflatie en over de jaren 2026 en 2027 op 4%. Met ingang van 2028 hanteren we het langjarig gemiddelde inflatiecijfer van 2%. De onzekerheid op de markt als gevolg van de situatie in Oekraïne hebben we begin 2022 vertaald in een hoger risicoprofiel. In het model hanteren we een risico van 10% respectievelijk 20% kostenstijging boven op de begrote prijsstijging. Deze parameters blijven we voorzichtigheidshalve hanteren.

De effecten worden per complex Bouwgrond in exploitatie opgeteld. Omdat het niet realistisch is dat al deze effecten zich in alle plannen tegelijkertijd en gezamenlijk voordoen, kwantificeren we het risico door het totale effect met een kans van 50% respectievelijk 33% te vermenigvuldigen. Deze percentages zijn de afgelopen jaren ook gebruikt.

Voor specifieke projectrisico’s is een inschatting gemaakt van mogelijk negatieve effecten die zich binnen dat plan kunnen voordoen naast de al becijferde marktrisico’s. Nadelige effecten met een kans groter dan 50% worden in de exploitatiebegroting zelf verwerkt en leiden daarom niet tot een extra risico.

De totale risico-omvang is in het tegenvallende scenario ingeschat op € 581.000. In het kritieke scenario komt de berekening op basis van bovengenoemde parameters uit op € 814.000. In onderstaande tabel is dit gespecificeerd:

Beschikbare weerstandscapaciteit

De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit twee verschillende componenten. Allereerst is de Algemene reserve bouwgrondexploitatie beschikbaar om risico’s op te vangen. Ten tweede kunnen risico’s binnen projecten worden opgevangen als deze gecompenseerd worden door verwachte winsten of als hiervoor binnen de begroting budget beschikbaar is in de vorm van posten onvoorzien.

Overigens zal binnen enkele plannen de boekwaarde lager zijn dan de huidige marktwaarde. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de gronden die in erfpacht zijn uitgegeven. Deze zogenaamde stille reserves nemen we voorzichtigheidshalve niet mee bij het bepalen van de beschikbare weerstandscapaciteit.

De Algemene reserve bouwgrondexploitatie bedraagt na verwerking van het resultaat over 2024 € 6.295.949. Deze reserve is direct beschikbaar als capaciteit om risico’s binnen de lopende gemeentelijke grondexploitaties op te vangen. Voor zover deze capaciteit onvoldoende blijkt, moet een beroep gedaan worden op de Algemene reserve. Met een eventuele onttrekking van het surplus van de reserve boven het vastgestelde plafond is hierbij geen rekening gehouden.

Het totaal begrote positieve eindresultaat voor de Bouwgronden in exploitatie bedraagt per eind 2024 € 2.270.000. Binnen de projecten is voor onvoorziene posten € 76.000 opgenomen. Voor de bepaling van de beschikbare weerstandscapaciteit wordt voorzichtigheidshalve 50% meegenomen in het tegenvallende scenario en 33% in het kritieke scenario. Dit leidt tot een beschikbare capaciteit in de komende jaren van € 1.173.000 respectievelijk € 774.000.

Samengevat kan de totaal beschikbare weerstandscapaciteit als volgt worden weergegeven:

Weerstandsvermogen grondexploitatie

De verhouding tussen de beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit noemen we het weerstandsvermogen. In het tegenvallende scenario is deze verhouding per eind 2024 12,9 (2023: 12,1). In het kritieke scenario is de ratio 8,7 (2023: 8,2). Een ratio tussen de 1,0 en 1,4 wordt als “voldoende” gezien. De beschikbare capaciteit is dan groter dan de benodigde capaciteit. In de vastgestelde Nota Reserves en voorzieningen 2023 is dit als ondergrens voor de minimaal beschikbare reservebuffer aangeduid. Een ratio boven de 2,0 geldt als “uitstekend”. Deze ratio geldt als uitgangspunt voor het plafond van de reserve grondexploitatie.

Het weerstandsvermogen is de afgelopen jaren fors verbeterd. Belangrijkste verklaring daarvoor is dat de Algemene reserve bouwgrondexploitatie door de gerealiseerde winsten in de periode 2020 – 2023 is verbeterd. Ook geldt dat de voortgang in projecten zorgt voor nauwkeuriger prognoses over een kortere looptijd, hetgeen resulteert in een daling van de specifieke projectrisico’s.

Het weerstandsvermogen binnen de grondexploitatie blijft komende jaren van belang als buffer voor het opvangen van tegenvallende ontwikkelingen. De economische effecten als gevolg de situatie in Oekraïne op de korte tot middellange termijn en de demografische ontwikkelingen op langere termijn zullen medebepalend zijn voor de resultaten van de gemeentelijke grondexploitaties. De buffer biedt daarnaast, indien gewenst, ook mogelijkheden om actief in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen.

Door de gestegen stichtingskosten van woningen en stijging van investeringskosten in de openbare ruimte staat de betaalbaarheid van woningen onder druk. Hierdoor kunnen tekorten ontstaan in de gemeentelijke grondexploitaties. Het kan ook betekenen dat niet alle kosten voor de inrichting van de openbare ruimte kunnen worden verhaald op een particuliere ontwikkelaar. Er is dan sprake van een publieke onrendabele top. Voor een drietal projecten is daarom in 2023 een beroep gedaan op een bijdrage vanuit de landelijke Woningbouw Impuls 5e tranche. Daarmee kan 50% van het tekort worden afgedekt. Het restant moet door de gemeente (in de vorm van cofinanciering) worden bijgedragen. Ten tijde van het opstellen van deze jaarrekening is een voorstel aan de gemeenteraad gedaan om uit de Reserve grondexploitatie een bedrag van € 1.750.000 over te hevelen naar de Reserve bestuurlijke claims.

Hieronder volgt per complex een korte toelichting op het verloop van de boekwaarde in 2024 en de verwachte prognose voor komende jaren. Niet alle complexen komen daarbij aan bod, alleen plannen met een boekwaarde of mutaties boven € 250.000 worden genoemd. Voor een compleet overzicht van de gemeentelijke complexen verwijzen we naar de toelichting op de balans (onderdeel Voorraden).

Bedrijventerrein Kiefte IV Eibergen

Vanaf 2021 zien we lokaal en regionaal een groeiende belangstelling voor bedrijfskavels. In 2023 bedroeg de opbrengst uit verkochte kavels € 303.000, in 2024 is dit gestegen tot € 442.000. Eind 2024 is nog bijna 1 ha uitgeefbaar, waarbij voor een deel van de kavels concrete belangstelling bestaat.

De investeringen in 2024 bedroegen slechts € 25.000. Het noordelijk deel van het terrein is in 2022 en 2023 al woonrijp gemaakt. Als gevolg van de voorgeschreven systematiek van tussentijdse resultaatbepaling is over 2024 een positief resultaat van € 48.000 (2023 € 86.000) verantwoord. Per saldo is de boekwaarde van het complex gedaald van € 2.018.000 eind 2023 tot € 1.646.000 eind 2024.

De aanleg van de N18 en de bijbehorende op- en afritten is ten koste gegaan van het aantal uitgeefbare en bouwrijpe kavels. Eind 2015 is een compensatievoorstel van Rijkswaterstaat ontvangen. In maart 2018 is over de voorwaarden van compensatie en de aankoop van ruilgronden mondeling akkoord bereikt met Rijkswaterstaat. Het traject om te komen tot financiële en notariële afwikkeling duurt helaas veel langer dan verwacht. Afgelopen jaren moesten nog de nodige (aanvullende) bodemonderzoeken worden verricht. Ook vergde het vervaardigen van de juiste overdrachtstekeningen veel tijd. In 2024 zijn de overeenkomsten inhoudelijk afgerond. In 2025 kan dan eindelijk definitieve besluitvorming plaatsvinden en kunnen de betreffende percelen worden overgedragen.

Bedrijventerrein Everskamp Ruurlo

De boekwaarde van dit complex bedraagt eind 2024 € 514.000. Het tempo van verkopen bleef tot enkele jaren geleden achter bij de verwachtingen, mede omdat door ondernemers werd geïnvesteerd in leegkomende bedrijfspanden. In 2022 en 2023 zijn kavels verkocht met een omvang van 6.050 m2 respectievelijk 2.470 m2. In boekjaar 2024 zijn geen kavels geleverd. Voor een deel is dat te verklaren door uitgebreid archeologisch onderzoek naar restanten van een voormalige boerderij.
Er is per eind 2024 nog ongeveer 10.000 m² (1 ha) uitgeefbaar. Voor deze kavels is wel de nodige belangstelling en zijn opties vergeven.

Regionaal bedrijventerrein De Laarberg

Gebiedsonderneming De Laarberg ontwikkelt het gelijknamige regionale bedrijventerrein. De gemeente Berkelland is samen de gemeente Oost-Gelre aandeelhouder in de opgerichte vennootschappen. Beide gemeenten hebben zich financieel garant gesteld voor € 12,5 miljoen. In de paragraaf “Verbonden partijen” is meer informatie opgenomen.

Het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties [MPG] is een aanvullend instrument in de planning en control cyclus voor de gemeentelijke Bouwgronden in exploitatie.
De financiële uitgangspunten die van belang zijn voor de waardering en resultaatbepaling zijn erin opgenomen. Bovendien is per complex Bouwgrond in exploitatie de geactualiseerde exploitatiebegroting en de resultaatprognose per 1 januari 2025 opgenomen in het MPG.

In de toelichting op de balanspost Voorraden in de jaarrekening 2024 is vermeld dat de totale winstverwachting per 2025 € 1.995.870 bedraagt. Dit bedrag is als volgt samengesteld:

We wijzen erop dat in bovenstaande opstelling géén rekening is gehouden met rentelasten die het directe gevolg zijn van de voorgeschreven winstbepaling op basis van de Percentage of Completion Methode. Door tussentijdse winstnemingen stijgt de boekwaarde van een complex en dit leidt in volgende jaren tot een hogere rentelast. In het MPG 2024 is dit effect per complex wel becijferd. Totaal leidt dit tot een beperkt nadelig effect van € 40.000 ten opzichte van de geraamde € 2.407.000 winst.