Grondbeleid

In deze paragraaf komen de uitgangspunten over het gemeentelijke grondbeleid aan de orde. In het jaarverslag staat tot welke resultaten het beleid in 2025 heeft geleid. Ook analyseren we de risico’s die verbonden zijn aan de ontwikkeling van de plannen.

Algemeen grondbeleid

In juni 2025 is de Nota Grondbeleid door de gemeenteraad vastgesteld. Daarin is beschreven dat grondbeleid geen doel op zich is maar ondersteunend aan de ambities en programmadoelen waarvoor de fysieke leefomgeving de gewenste ruimte kan bieden binnen de kaders van de Omgevingsvisie Berkelland. Via een motie is gevraagd om bij grote/urgente maatschappelijke opgaven een (pro)actieve rol in te nemen. Denk aan het ontwikkelen van woningbouw, bedrijvigheid, klimaatadaptatie, energietransitie en natuurontwikkeling. Daar waar minder gemeentelijke regie noodzakelijk is, faciliteert de gemeente particuliere ontwikkelingen door binnen de kaders van de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid mee te werken aan planologische procedures.

De Aanvullingswet Grondeigendom is per 1 januari 2024 opgenomen in de Omgevingswet. Deze wet geeft de kaders voor het verhalen van de kosten die de gemeente maakt voor gebiedsontwikkelingen door derden. In de praktijk zet de gemeente Berkelland in op het aangaan van anterieure overeenkomsten met initiatiefnemers voorafgaande aan het wijzigen van het omgevingsplan of het verlenen van een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Bij het kunnen ontwikkelen en exploiteren van grondposities vormt het recent vastgestelde Volkshuisvestingsprogramma 2026-2035 en het Regionale Programma Werklocaties het operationele kader. De financiële verantwoording van de exploitaties moet voldoen aan de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken van de commissie BBV (december 2023). Ook de fiscale regelgeving rond vennootschaps- en omzetbelasting stellen eisen aan de wijze waarop de administratie is ingericht.

Financiële positie

Omdat de gehele looptijd van planvoorbereiding tot en met de verkoop van de laatste kavel en het woonrijp opleveren vaak meerdere jaren duurt, kunnen de verwachte en werkelijke resultaten binnen de grondexploitatie variëren. Kosten kunnen tegenvallen, maar ook de verkoop van kavels kan tegenvallen. De jaren 2008 tot 2018 lieten zien dat de effecten van de economische crisis en de stagnerende woningmarkt hebben geleid tot verliezen op de grondexploitaties. De bestaande woningvoorraad biedt onvoldoende aanbod om in de actuele behoefte te voorzien. Dit leidt tot een vraag naar extra bouwkavels om het beoogde type woning te realiseren of om de gewenste doorstroming te stimuleren. De prognoses van de complexen bouwgronden in exploitatie zijn hierdoor in de periode 2019-2024 aanmerkelijk verbeterd. Door deze ontwikkeling is de voorraad direct beschikbare kavels sterk teruggelopen, zowel voor de nieuwbouw van woningen als uitgifte van bedrijfsterrein. We verwachten in 2026 een aantal nieuwe complexen te openen.

De lopende grondexploitatie projecten actualiseren we minimaal jaarlijks. In deze paragraaf gaan wij onder het hoofdstuk Jaarverslag 2025 in op de resultaten. Een actueel overzicht van de lopende projecten is in de jaarrekening opgenomen onder de balanspost voorraden, onderdeel Bouwgronden in exploitatie. Grondposities waarbij een reëel en stellig voornemen tot ontwikkeling ontbreekt, verantwoorden we volgens de BBV voorschriften onder de post Materiële vaste activa.

Reserve bouwgrondexploitatie

Uitgangspunt is dat onze grondexploitatie “selfsupporting” is. Winsten en verliezen moeten elkaar op termijn compenseren. Het product grondexploitatie werd daarom tot 2024 budgettair neutraal in de begroting opgenomen. In het kader van het onderzoeken van bezuinigingsmogelijkheden is in de Perspectiefnota 2025 een jaarlijks positief resultaat van € 400.000 in de begroting opgenomen op basis van ervaringscijfers.

Om in de toekomst tegenvallers op te vangen, werken we met een reserve grondexploitaties. Na afloop van elk boekjaar wordt de stand van zaken per balansdatum opgemaakt en worden de exploitatiebegrotingen geactualiseerd. Naar rato van de voortgang van de exploitatie wordt winst verantwoord. Voor verwachte verliezen vormen we een voorziening. Winsten worden toegevoegd en verliezen worden onttrokken aan de reserve bouwgrondexploitatie. Met ingang van 2021 verwerken we het resultaat al in de reserve grondexploitatie vóórafgaande aan de resultaatbestemming. Op deze manier wordt het algehele resultaat van de jaarrekening minder beïnvloed door fluctuaties in de uitkomsten van de grondexploitaties.

In 2023 is via de Nota Reserves en Voorzieningen een wenselijke bandbreedte voor de hoogte van de reserve grondexploitaties gedefinieerd. De ondergrens is bepaald op de ratio waarbij het weerstandsvermogen nog voldoende is om de risico’s op te vangen. Het plafond is bepaald op een ratio van 2 maal de benodigde weerstandscapaciteit.

Risicomanagement

De reserve grondexploitaties moet eventuele toekomstige tegenvallers op kunnen vangen. Het is daarom belangrijk om een goede inschatting te maken van eventuele tegenvallers. De hoogte van de reserve grondexploitaties stemmen we daarop af. De gemeente werkt met een methode van risico analyse om het risico op tegenvallende resultaten zo betrouwbaar mogelijk in te schatten. Daarbij beoordelen we marktrisico’s en specifieke project risico’s.

Marktrisico’s bestaan uit kostenstijgingen, daling van grondprijzen en vertraging van de ontwikkelingen. Voor deze factoren worden parameters voor twee scenario’s gehanteerd. Samen met de specifieke projectrisico’s leidt de berekening tot een inschatting van de bandbreedte waarbinnen de risico’s zich bevinden. Deze bandbreedte geeft een goede indicatie van de benodigde weerstandscapaciteit.

Deze benodigde capaciteit vergelijken we met de beschikbare weerstandscapaciteit. De beschikbare capaciteit bestaat uit meerdere delen. Allereerst bestaat deze capaciteit uit de Algemene reserve grondexploitatie. Daarnaast kunnen risico’s in de toekomst mogelijk worden gecompenseerd door begrote winsten of door in de begroting opgenomen posten voor onvoorziene uitgaven. Voorzichtigheidshalve nemen we slechts een deel van deze begrote ruimte mee voor het bepalen van de beschikbare capaciteit.

De ratio tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de benodigde weerstands-capaciteit geeft een indicatie van het weerstandsvermogen. Verderop in deze paragraaf Grondbeleid lichten we de uitkomsten van deze analyse toe.

Het resultaat van het product Grondexploitatie over het jaar 2025 laat een winst vóór vennootschapsbelasting zien van € 699.518. In 2024 werd € 45.671 verlies verantwoord. De winst over 2025 is vooral het gevolg van de gerealiseerde kavelverkopen in de plannen Elbrink Heure en Elbrink Leenkamer in Borculo.

Het resultaat is – rekening houdend met bijdragen uit overige reserves en na aftrek van een bedrag van € 100.000 vennootschapsbelasting en een dekkingsbijdrage van € 400.000 voor de begroting – toegevoegd aan de Algemene Reserve Bouwgrondexploitatie. Voor de specificatie verwijzen we naar hoofdstuk III van deze paragraaf.

De inhoud van dit jaarverslag bestaat uit de volgende hoofdstukken:

• Analyse van het resultaat 2025 vóór vennootschapsbelasting
• Waardering grondposities per eind 2025
• Reserves en voorzieningen ten behoeve van de grondexploitatie
• Risicoanalyse grondexploitatie
• Meerjaren Perspectief Grondexploitaties 2026

Dit hoofdstuk behandelt de uitkomsten van de grondexploitatie over het jaar 2025.
De winst over het boekjaar 2025 ad € 699.518 is als volgt samengesteld:

Het voorgeschreven systeem van winstbepaling [‘percentage of completion’] leidt tot tussentijdse resultaatneming bij de complexen Bouwgrond in exploitatie naar rato van de voortgang. De voortgang wordt uitgedrukt in een percentage waarbij de werkelijke uitgaven en opbrengsten worden afgezet tegen de actuele begroting. Het positieve resultaat over 2025 op de Bouwgronden in exploitatie ad € 805.000 is overwegend het gevolg van deze tussentijdse winstnemingen. Door de verkoop van 6 kavels binnen het complex Elbrink Leenkamer Borculo kan daar een tussentijdse winst van € 522.000 worden geboekt. Daarbij moet worden opgemerkt dat deze winst met name het gevolg is van de forse afwaarderingen die daar in de jaren 2011-2013 zijn doorgevoerd als gevolg van de destijds verwachte demografische ontwikkelingen. In feite is de winstneming nu een correctie op het eerder verantwoorde verlies.

De complexen Zwilbroekseweg Eibergen, Vonderman Noordijk, Olland Noord Rietmolen en Elbrink Heure Borculo sluiten we per eind 2025 administratief af. Er worden voor deze locaties geen investeringen of opbrengsten meer verwacht. Totaal is op deze 4 locaties in 2025 een positief eindresultaat van bijna € 230.000 verantwoord.

Naast de winstneming voor de Bouwgronden in exploitatie is sprake van een negatief resultaat op de (nog te ontwikkelen) gronden onder de Materiële vaste activa. Dit wordt onder meer verklaard doordat voor de locaties Lichtenhorst in Borculo en Leusinkbrink Noord en Zuid in Ruurlo voorbereidingskosten voor de planologische procedure zijn verantwoord. Deze kosten zijn – in lijn met de uitspraken van de commissie BBV – niet geactiveerd maar direct ten laste van het resultaat gebracht.

De overige resultaten zijn voornamelijk het gevolg van reguliere activiteiten (uitgaven en verkopen) en jaarlijkse actualisatie van de meerjarenbegroting.

De waardering van de ingenomen grondposities per einde boekjaar is als volgt (in €):

De balanswaarde van de verschillende grondexploitaties is in 2025 afgenomen met € 550.271 van € 5.003.753 naar € 4.453.482. Deze afname is als volgt te specificeren (bedragen in €):

De totale balanswaarde van de voorraad Bouwgronden in exploitatie en de overige gronden onder de Materiële vaste activa is in 2025 met name gedaald als gevolg van relatief beperkte investeringen in verhouding tot de verkoopopbrengsten van kavels.

Voor een nadere specificatie van de balanswaarden en de verantwoorde resultaten voor de lopende projecten verwijzen we naar de toelichting op de balans in de jaarrekening, onderdeel Bouwgronden in exploitatie onder voorraden.

In dit hoofdstuk komt het verloop van de reserve bouwgrondexploitatie aan bod. Ook lichten we de mutaties en de stand van de voorziening voor verwachte verliezen toe.

Algemene reserve bouwgrondexploitatie en resultaatbestemming 2025

De algemene reserve bouwgrondexploitatie bedroeg per eind 2024 € 6.295.949. Via de resultaatbestemming over 2024 is een bedrag van € 2.918.000 overgeheveld naar de Algemene reserve omdat het ingestelde plafond voor het afdekken van risico’s volgens de Nota Reserves en voorzieningen 2023 werd overschreden.

Daarnaast is een bedrag van € 1.750.000 overgeheveld naar de reserve Bestuurlijke claims in verband met de cofinanciering voor de woningbouwprojecten in Ruurlo, Borculo en Neede waarvoor WBI-subsidie is ontvangen (raadsbesluit april 2025).

Op de winst over 2025 van € 699.518 is € 100.000 in mindering gebracht in verband met de toegerekende vennootschapsbelasting die hierover verschuldigd is. Daartegenover staat dat we een € 62.148 toevoegen als bijdrage in de investeringen in Leusinkbrink Zuid Ruurlo vanuit de gevormde reserve voor de cofinanciering van de sleutelprojecten voor de ontvangen WBI-subsidie.

Ook houden we rekening met het gegeven dat in de begroting al een positief resultaat van € 400.000 is ingeboekt. Het resterende positieve saldo van € 261.666 is toegevoegd aan de Algemene Reserve Bouwgrondexploitatie. Daarmee bedraagt de reserve voor Bouwgrondexploitatie – die nodig is om verliesgevende exploitaties en risico’s in het grondbedrijf op te vangen – per eind 2025 € 1.889.615. Via het voorstel resultaatbestemming 2025 zal een bedrag van € 589.000 worden overgeheveld naar de Algemene Reserve.

Voorzieningen individuele projecten grondexploitatie

De voorziening voor individuele projecten is noodzakelijk om verwachte verliezen op dat specifieke plan in de toekomst op te vangen. De voorziening wordt jaarlijks berekend op basis van de geactualiseerde exploitatiebegroting. De voorziening komt overeen met de hoogte van het verwachte toekomstige tekort, berekend tegen netto contante waarde. We berekenen deze waarde tegen een discontovoet van 2,0%.

Er is per eind 2025 slechts een complex Bouwgrond in exploitatie waarvoor – als gevolg van geactualiseerde prijzen voor woonrijp maken - een verlies wordt begroot. Dat betreft bedrijventerrein Everskamp in Ruurlo. De voorziening voor dit complex bedraagt eind 2025 € 275.000 (vorig jaar € 252.000). De verhoging ad € 23.000 is in 2025 ten laste van het resultaat gebracht.

Dit hoofdstuk maakt inzichtelijk op welke wijze de risico-omvang van projecten binnen de grondexploitatie is becijferd. De omvang van een risico is het product van het effect en de kans dat dit zich voordoet. Het totaal van de risico’s van de verschillende projecten is de benodigde weerstandscapaciteit. Het bedrag dat beschikbaar is voor het opvangen van risico’s noemen we de beschikbare weerstandscapaciteit. De benodigde capaciteit zetten we af tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De verhouding tussen deze beide termen – het weerstandsvermogen - bepaalt in welke mate de gemeente in staat is om de risico’s die samenhangen met het exploiteren van grondposities af te dekken.

Bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit

Voor het bepalen van risico’s binnen de grondexploitatie is een model ontwikkeld. In dit model maken we onderscheid tussen twee typen risico’s. We onderkennen marktrisico’s en specifieke projectgebonden risico’s. Voor het bepalen van de omvang van marktrisico’s hanteren we parameters voor kostenstijgingen, daling van opbrengsten en vertraging van de ontwikkeling. Uitgangspunt voor deze berekening is de geactualiseerde begroting per complex Bouwgrond in exploitatie. In deze begrotingen is uitgegaan van zo realistisch mogelijke ramingen voor nog te maken kosten en verwachte opbrengsten. Voor het bepalen van de omvang van risico’s zijn vervolgens twee scenario’s doorgerekend. Een scenario met tegenvallende ontwikkelingen en een scenario “kritiek”.

Voor de strategische grondposities die sinds 2016 verantwoord worden onder de Materiële vaste activa (voorheen Niet in exploitatie genomen gronden) hanteren we een percentage van de boekwaarde om het marktrisico te bepalen.

In onderstaande tabel zijn de gehanteerde parameters voor de bepaling van de omvang van de marktrisico’s weergegeven.

In de exploitatiebegrotingen houden we rekening met prijsindexatie over de verwachte uitgaven. Over de jaren 2026 – 2028 rekenen we op respectievelijk 4,5%, 3,5% en 3,0% inflatie. Met ingang van 2029 hanteren we het langjarig gemiddelde inflatiecijfer van 2%. De onzekerheid op de markt als gevolg van de situatie in Oekraïne hebben we begin 2022 vertaald in een hoger risicoprofiel. In het model hanteren we een risico van 10% respectievelijk 20% kostenstijging bovenop de begrote prijsstijging. Deze parameters blijven we – mede gelet op de ontwikkelingen in het Midden Oosten - voorzichtigheidshalve hanteren.

De effecten worden per complex Bouwgrond in exploitatie opgeteld. Omdat het niet realistisch is dat al deze effecten zich in alle plannen tegelijkertijd en gezamenlijk voordoen, kwantificeren we het risico door het totale effect met een kans van 50% respectievelijk 33% te vermenigvuldigen. Deze percentages zijn de afgelopen jaren ook gebruikt.

Voor specifieke projectrisico’s is een inschatting gemaakt van mogelijk negatieve effecten die zich binnen dat plan kunnen voordoen naast de al becijferde marktrisico’s. Nadelige effecten met een kans groter dan 50% worden in de exploitatiebegroting zelf verwerkt en leiden daarom niet tot een extra risico.

De totale risico-omvang is in het tegenvallende scenario ingeschat op € 447.000. In het kritieke scenario komt de berekening op basis van bovengenoemde parameters uit op € 645.000. In onderstaande tabel is dit gespecificeerd:

Beschikbare weerstandscapaciteit

De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit twee verschillende componenten. Allereerst is de Algemene reserve bouwgrondexploitatie beschikbaar om risico’s op te vangen. Ten tweede kunnen risico’s binnen projecten worden opgevangen als deze gecompenseerd worden door verwachte winsten of als hiervoor binnen de begroting budget beschikbaar is in de vorm van posten onvoorzien.

Overigens zal binnen enkele plannen de boekwaarde lager zijn dan de huidige marktwaarde. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de gronden die in erfpacht zijn uitgegeven. Deze zogenaamde stille reserves nemen we voorzichtigheidshalve niet mee bij het bepalen van de beschikbare weerstandscapaciteit.

De Algemene reserve bouwgrondexploitatie bedraagt na verwerking van het resultaat over 2025 € 1.889.615. Deze reserve is direct beschikbaar als capaciteit om risico’s binnen de lopende gemeentelijke grondexploitaties op te vangen. Voor zover deze capaciteit onvoldoende blijkt, moet een beroep gedaan worden op de Algemene reserve. Met een eventuele onttrekking van het surplus van de reserve boven het vastgestelde plafond is hierbij vooralsnog geen rekening gehouden.

Het totaal begrote positieve eindresultaat voor de Bouwgronden in exploitatie bedraagt per eind 2025 € 1.611.000. Binnen de projecten is voor onvoorziene posten € 71.000 opgenomen. Voor de bepaling van de beschikbare weerstandscapaciteit wordt voorzichtigheidshalve 50% meegenomen in het tegenvallende scenario en 33% in het kritieke scenario. Dit leidt tot een beschikbare capaciteit in de komende jaren van € 840.000 respectievelijk € 554.000.

Samengevat kan de totaal beschikbare weerstandscapaciteit als volgt worden weergegeven:

Weerstandsvermogen grondexploitatie

De verhouding tussen de beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit noemen we het weerstandsvermogen. In het tegenvallende scenario is deze verhouding per eind 2025 6,1 (2024: 12,9). In het kritieke scenario is de ratio 3,8 (2024: 8,7). De ratio is in 2025 met name gedaald door de vermindering van de reserve als gevolg van de resultaatbestemming 2024 en benodigde cofinanciering voor de subsidie WBI. Daartegenover staat dat er opnieuw winst is gerealiseerd in 2025 en de risico’s op lopende projecten dalen naarmate de looptijd vordert en prognoses nauwkeuriger zijn.

Een ratio tussen de 1,0 en 1,4 wordt als “voldoende” gezien. De beschikbare capaciteit is dan groter dan de benodigde capaciteit. In de vastgestelde Nota Reserves en voorzieningen 2023 is dit als ondergrens voor de minimaal beschikbare reservebuffer aangeduid. Een ratio boven de 2,0 geldt als “uitstekend”. Deze ratio geldt als uitgangspunt voor het plafond van de reserve grondexploitatie. Per eind 2025 is het plafond € 1.300.000 (2 maal het totale risico ofwel 2x € 645.000).

De reserve grondexploitatie bedraagt per eind 2025 € 1.889.615 en is daarmee hoger dan het hiervoor ingestelde plafond. Via het voorstel resultaatbestemming bij het vaststellen van de jaarrekening 2025 zal daarom een bedrag van € 589.000 uit de reserve grondexploitatie worden overgeheveld naar de Algemene Reserve.

Het weerstandsvermogen binnen de grondexploitatie blijft komende jaren van belang als buffer voor het opvangen van tegenvallende ontwikkelingen. De economische effecten als gevolg de situatie in Oekraïne en het Midden Oosten op de korte tot middellange termijn en de demografische ontwikkelingen op langere termijn zullen medebepalend zijn voor de resultaten van de gemeentelijke grondexploitaties. Door de gestegen stichtingskosten van woningen en investeringskosten in de openbare ruimte staat de betaalbaarheid van woningen onder druk. Hierdoor kunnen tekorten ontstaan in de gemeentelijke grondexploitaties. Het kan ook betekenen dat niet alle kosten voor de inrichting van de openbare ruimte kunnen worden verhaald op een particuliere ontwikkelaar. Er is dan sprake van een publieke onrendabele top. Als de buffer binnen de grondexploitatie ontoereikend om deze tekorten op te vangen moet een beroep worden gedaan op de Algemene Reserve.

Het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties [MPG] is een aanvullend instrument in de planning en control cyclus voor de gemeentelijke Bouwgronden in exploitatie.

De financiële uitgangspunten die van belang zijn voor de waardering en resultaatbepaling zijn er in opgenomen. Bovendien is per complex Bouwgrond in exploitatie de geactualiseerde exploitatiebegroting en de resultaatprognose per 1 januari 2026 opgenomen in het MPG.

In de toelichting op de balanspost Voorraden in de jaarrekening 2025 is vermeld dat de totale winstverwachting per 2026 € 1.316.379 bedraagt. Dit bedrag is als volgt samengesteld:

We wijzen er op dat in bovenstaande opstelling géén rekening is gehouden met rentelasten die het directe gevolg zijn van de voorgeschreven winstbepaling op basis van de Percentage of Completion Methode. Door tussentijdse winstnemingen stijgt de boekwaarde van een complex en dit leidt in volgende jaren tot een hogere rentelast. In het MPG 2026 is dit effect per complex wel becijferd. Totaal leidt dit tot een zeer beperkt nadelig effect van € 4.000 ten opzichte van de geraamde € 1.316.000 winst.

Een vijftal complexen is in 2025 administratief afgesloten. Het aantal complexen bouwgrond in exploitatie in bovenstaand overzicht is daarom beperkt. Er zijn echter wel een aantal projecten in voorbereiding, waarvoor in de loop van 2026 een exploitatiebegroting zal worden vastgesteld. Het gaat dan bijvoorbeeld om de realisatie van 95 modulaire woningen in Borculo, Neede en Ruurlo waarbij we een financieel tekort verwachten. Ook de begroting voor de ontwikkeling van Leusinkbrink Zuid op basis van de in 2025 vastgestelde herziening van het bestemmingsplan zal aan de raad worden voorgelegd. In Eibergen is de voorbereiding voor de realisatie van sociale huurwoningen op de voormalige schoollocatie van het Simmelink nagenoeg afgerond en werken we ook aan besluitvorming over de ontwikkeling van woningen op Vrijersmaat.

Naast de ontwikkeling van woningbouw verkennen we momenteel de mogelijkheden voor uitbreiding van de lokale bedrijventerreinen. Plannen worden pas in het MPG opgenomen nadat de raad hiervoor een afzonderlijke exploitatiebegroting heeft vastgesteld.